LOBBYING

Posté par issopha le 1 octobre 2007

  

  

Lobbying 

 

 

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Selon F. J. Farnel, « le lobbying est une activité qui consiste à procéder à des interventions destinées à influencer directement ou indirectement les processus d’élaboration, d’application ou d’interprétation de mesures législatives, normes, réglements et plus généralement, de toute intervention ou décision des pouvoirs publics[1]. » En français, on suggère lobbyisme qui respecte plus les règles d’intégration d’un mot d’origine étrangère ou des synomymes comme manœuvres de couloirs et démarchage[2].

Grand couloir de la Maison Blanche

Sommaire

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Historique

L’origine du mot anglais lobby signifie littéralement vestibule ou couloir. Le dictionnaire anglais Webster rappelle que ce mot désigne aussi l’enclos dans un champ où sont rassemblés les animaux avant d’être envoyés à l’abattoir. Les premières utilisations dites politiques de ce terme datent du XIXe siècle. Dès 1830, le terme lobby désignait les couloirs de la Chambre des communes britannique où les membres de groupes de pression pouvaient venir discuter avec les « MPs » (Members of Parliament). De même, lors de la guerre de Sécession, le général Grant, après l’incendie de la Maison Blanche, s’était installé dans un petit hôtel dont le rez-de-chaussée (lobby) était envahi par des groupes d’intérêt. Aujourd’hui encore, à la Maison Blanche, cette pièce est accessible à de tels groupes.

Le mot lobby désigne donc à la fois le lieu où s’expriment les groupes d’intérêts et ces groupes eux-mêmes. Ces groupes interviennent souvent dans les espaces étroitement liés aux médias afin d’influencer les journalistes, dans les milieux de la recherche afin d’influencer les chercheurs (voir plus loin) et auprès des pouvoirs publics afin d’y faire entendre leurs revendications ou de les influencer par divers moyens (L’industrie du mensonge: lobbying, communication, John Stauber, Sheldon Rampton et Roger Lenglet, éditions Agone). Leur activité consiste donc à influencer ces pouvoirs publics dans le sens de leurs intérêts. Cette activité est appelée lobbying, par prolongement de l’anglicisme lobby, ou lobbyisme de façon plus française.

En France, ce terme a une connotation essentiellement péjorative, désignant la pratique des groupes dits de pression. Cette connotation péjorative s’est surtout renforcée au cours des années 1980 et 1990 avec l’éclatement de crises sanitaires (amiante, sang contaminé, farines animales, éthers de glycol…) où le rôle de certains groupes de pression industriels ou corporatistes minimisant les risques grâce à l’action de cabinets de lobbying a été dénoncé par des chercheurs scientifiques (notamment les toxicologues Henri Pèzerat et André Cicolella) et des associations de victimes. De fait, les stratégies de lobbying mise en œuvre par les industriels peuvent aller jusqu’à fourvoyer le système de prévention sanitaire afin de maintenir le commerce de produits qui ont un impact particulièrement délètère (ref. L’affaire de l’amiante, Roger Lenglet ; Des Lobbies contre la santé (Roger Lenglet, Dr. Bernard Topuz), ; Amiante : le dossier de l’air contaminé, François Malye)).

Mécanismes du lobbyisme

  • Lobbyisme direct

Faire du lobbying directement

  • Lobbyisme indirect

Faire du lobbying via l’intervention d’instruments macroéconomiques

Les différents types de « lobby »

Lobbyisme et démocratie

Une expression de la société civile

La tradition tocquevillienne et libérale souligne l’importance de la société civile et de la prise en compte de ses revendications par l’État. Cette tradition considère, en effet, que l’État doit être limité et ne peut assumer seul la charge du bien commun. Une bonne relation avec la société civile est, dès lors, indispensable. De ce point de vue, le lobbyisme est une application de cette mise en relation entre décisionnaires et société civile, au même titre que les corps intermédiaires que sont, par exemple, les syndicats.

Une menace pour la démocratie

La tradition rousseauiste considère le lobbyisme comme étant l’expression d’intérêts purement particuliers et menaçant l’intérêt général que seul l’État peut arbitrer.

À notre époque, les enjeux de développement durable et, dans les entreprises, de responsabilité sociétale, étendent considérablement le champ possible des actions de lobbyisme. Les questions de santé, d’environnement, de droits de l’homme, ou des conditions de vie dans les pays en développement, par exemple, légitiment d’une certaine façon le discours des ONG qui interviennent aujourd’hui directement auprès des pouvoirs publics ou en relation (plus ou moins conflictuelle) avec les entreprises.

Le manque de vigilance et de compétence des services des États et des collectivités territoriales sur ces sujets et face aux opérations de lobbyisme fragilisent le contrôle de cohérence des actions menées par les différents acteurs économiques, et peut menacer la démocratie.

En Europe, la force du lobbyisme agit au niveau des institutions de l’Union européenne, où se situent les enjeux globaux (énergétiques, environnementaux). La confusion des responsabilités au niveau juridique entre les États, où se définit encore aujourd’hui la souveraineté, et l’Union européenne, peut aboutir à un risque d’affaiblissement des processus de décision et à une menace pour les souverainetés des États.

De nombreux observateurs estiment aujourd’hui nécessaire de protéger le fonctionnement des démocraties en se dotant d’une législation encadrant l’activité des lobbyistes et imposant notamment la transparence des opérations menées auprès des instances des décideurs politiques, en particulier sur le plan financier, assortie de véritables moyens de contrôle.

Voir : hiérarchie des normes, sécurité juridique

La question de la régulation du lobbyisme

Néanmoins, l’expérience montre la nécessité, pour une démocratie représentative, de réguler l’activité de lobbyisme. Cette régulation ne peut être réellement effective que si certaines bases législatives existent. En effet, si les États-Unis disposent de réglementations de l’activité de lobbyisme, celles-ci sont néanmoins contredites par l’absence de règles concernant le financement des partis. La collusion entre les intérêts financiers des entreprises, le lobbyisme et les partis politiques prospère sur ce vide juridique. L’affaire Abramoff (2006) en est une des manifestations.

Une pratique qui diffère selon les Etats

Aux États-Unis

Pour comprendre le lobbyisme aux États-Unis, il faut se replacer dans le contexte de la fondation de la démocratie américaine. La Constitution américaine fut en effet inspirée du pluralisme de ses pères fondateurs James Madison, John Jay et Alexander Hamilton, dont on retrouve les conceptions pluralistes dans Le fédéraliste, revue qui regroupa l’ensemble des documents et des contributions des pères fondateurs dans leurs travaux d’élaboration de la Constitution américaine. La conception pluraliste de l’État a pour principe d’établir les bases du gouvernement sur les groupes et les factions.

Aujourd’hui encore, cette influence des groupes (tous confondus) sur l’élaboration de la norme publique, est un fait majeur du paysage politique américain. Pour Madison, ces groupes s’auto-régulent par le système du checks and balances: en français ‘contrepouvoir’l’ascension de tel groupe est ainsi contrebalancée par l’influence d’un autre, le résultat de cet équilibre permettant d’atteindre un consensus qui se rapprochera de l’intérêt dit général. Dans l’esprit de Madison, ce dernier est donc le produit d’une lutte de pouvoirs telle qu’a pu ensuite la théoriser Robert Dahl dans son ouvrage « Who governs ? » (1961). On peut, en conséquence, parler pour les États-Unis d’une quasi institutionnalisation des lobbies qui permet d’identifier précisément les différentes « factions » intervenant lors d’un débat.

Différents acteurs se regroupent alors pour constituer un lobby. Les lobbies utilisent différents moyens de pression :

  • voix des membres ou sympathisants lors des élections ;
  • actions médiatiques ;
  • dons aux campagnes électorales ;
  • apport intellectuel (via des think tanks) ;
  • etc.

Des tentatives de régulation s’attachent à limiter les dérives financières, accusées selon certains d’alimenter une forme de corruption. Actuellement, ce qui pose le plus problème est le dévoiement des think tanks dits d’intérêt public, et normalement consacrés à la réflexion politique, en groupes d’intérêts. Dans un autre registre, le très récent scandale Abramoff a sucité l’émoi à Washington et remet à l’agenda les propositions visant à réguler très strictement la pratique du lobbyisme. Jack Abramoff, à l’abri d’un statut de chargé de mission auprès du groupe républicain au Congrès, avait en effet mis en place un réseau perfectionné soudoyant les parlementaires pour leur faire adopter des dispositions favorisant les intérêts de ses clients en corruption.

Le Lobbying Disclosure Act de 1995 a ainsi établit plusieurs règles de transparence et tenter de réguler cette pratique.
Le nombre d’agences de lobbyistes répertoriées à Washington DC a plus que doublé depuis 2000, passant de 16 342 à 34 785 en 2005.

L’argent dépensé par les entreprises et les groupes de pression pour défendre leurs causes au Congrès des États-Unis d’Amérique et auprès de l’administration est passé de 1,6 milliard de dollars en 2000 à 2,1 milliards de dollars en 2004.

Certaines firmes ont augmenté leurs tarifs de 100% et engagent à des salaires de départ de 300 000 dollars par an. Environ la moitié des anciens élus quittant le Congrès deviennent lobbyistes.

Selon les experts, trois facteurs expliquent ce succès :

  • L’augmentation des dépenses fédérales, passées de 1 790 milliards à 2 290 milliards de dollars entre 2000 et 2004 (l’objectif étant d’obtenir une part du gâteau)
  • La tendance « pro-business » de la majorité républicaine au Congrès
  • La reconnaissance des profits potentiels par les entreprises. Ainsi, Hewlett-Packard a pratiquement doublé son budget de lobbyisme en 2004 (734 000 dollars) et engagé la célèbre agence Quinn Gillespie & Associates pour faire passer au Congrès une législation spéciale qui lui a permis de rapatrier 14,5 milliards de dollars de profits de ses filiales à l’étranger en économisant des millions de dollars d’impôts.

L’un des groupes de pression parmi les plus célébres est la National Rifle Association.

Au Québec

Au Québec, le lobbyisme est défini légalement comme étant : « toutes les communications, orales ou écrites, avec un titulaire d’une charge publique dans le but d’influencer (ou pouvant raisonnablement être considérées comme étant susceptibles d’influencer) certaines prises de décision« .

La Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme légitime la pratique du lobbyisme. La loi québécoise encadre les activités de lobbyisme pratiquées notamment auprès :

- des élus provinciaux et municipaux;

- des fonctionnaires du gouvernement provincial et des municipalités;

- des personnes nommées dans certains organismes ou établissements publics (appelés entreprises du Gouvernement au Québec) et le personnel de ces organismes ;

- des personnes nommées dans certains organismes à but non lucratif (tel que le Fonds de la recherche en santé du Québec) et le personnel de ces organismes.

La loi sur la transparence et le lobbyisme soumet les lobbyistes :

- à une obligation d’inscription sur un registre public, géré par l’Officier de la publicité des droits personnels et réels mobiliers qui relève du ministère de la Justice;

- au respect d’un code de déontologie;

- à la proscription de certains actes.

Ces règles abordent même la question des lobbyistes qui ont été eux-mêmes titulaires de charges publiques.

La loi créée également un Commissaire au lobbyisme nommé par l’Assemblée nationale du Québec. Il est chargé de la surveillance et du contrôle des activités de lobbyisme. Il a un pouvoir à la fois normatif (rédaction du code de déontologie) et de contrôle (pouvoir de contrôle et d’enquête (inspections inopinées, …).

En France

La France est un cas particulier en terme de « lobbying ». Cette pratique y est accompagnée d’une très lourde connotation négative. Comme l’affirme Géry Lecerf, « tout se passe comme si l’intérêt général servait de caution justificatrice cachant l’impossible autonomie étatique dans l’arbitrage entre les différents intérêts » [3]. A ce propos, le terme anglosaxon est avant tout utilisé par les médias pour désigner les groupes qui ont influencé de manière délibéremment corporatiste voire tout simplement négative tel ou tel texte de loi ou norme. La plupart du temps, la pratique en elle-même du lobbyisme avance masquée sous les termes prudents de « relations institutionnelles », « affaires publiques » ou encore « affaires européennes ».

Cette réticence extrême pour les groupes s’exprimera dès les prémisses de la République, avec les promulgations, pendant la Révolution, du décret d’Allarde des 2 et 17 mars 1791 qui abolit les corporations, puis de la Loi Le Chapelier du 14 juin 1791 qui interdit ensuite tout type d’association à vocation professionnelle.

A l’inverse, en 1940, le gouvernement de Vichy, institue les corporations obligatoires, uniques et subordonnées au pouvoir politique. Il s’appuyera notamment sur la corporation paysanne. Le régime de Vichy créera aussi les ordres professionnels, dont l’existence sera maintenue par la suite. Ces aléas vichystes contribueront ensuite, après-guerre, à renforcer la connotation négative associée à tout ce qui ressemble de près ou de loin à une tentative d’agrégation d’intérêt particulier à travers des groupes ou des factions. Dès 1945, le gouvernement provisoire remettra en vigueur le cadre de la loi 1901 autorisant les associations.

La IVe République, en réaction, fut marquée par la pression de nombreuses factions, culminant avec les manifestations des bouilleurs de cru et le mouvement poujadiste défendant les intérêts des « petits » (petits artisans et petits commerçants).

La Ve République, en contre-réaction, va rétablir une défiance institutionnelle pour les groupes.

Aujourd’hui, on peut affirmer que la France est un des pays du monde occidental où la défiance à l’égard de la pratique du lobbyisme est la plus forte. Cette pratique est ignorée des pouvoirs publics, mais s’appuie sur une auto-régulation naissante (ex: Charte de l’AFCL) et sur le dynamisme du lobbyisme bruxellois.

Un débat semble pourtant se dessiner, suite au dépôt, à l’Assemblée Nationale, de la proposition de résolution N°3399 tendant à modifier le Règlement de l’Assemblée nationale pour établir des règles de transparence concernant les groupes d’intérêt [1]. Cette proposition fait suite à la jurisprudence Virgin. En effet, pendant l’examen du projet de loi sur les droits d’auteurs et droits voisins dans la société d’information, des salariés de l’entreprise Virgin proposaient des kits de téléchargement aux députés, dans la salle des conférences qui jouxte l’hémicycle. Cet évènement avait choqué les parlementaires.

 

Dans l’Union européenne

L’Union européenne ne présente pas aujourd’hui de législation, en tant que telle, qui régit la pratique du lobbyisme, à l’exception du Parlement européen.

Voir : Groupes d’intérêts accrédités au Parlement européen

Enjeux stratégiques

L’organisation des institutions européennes est très nettement tournée vers la consultation de la société civile et des groupes d’intérêt, sur des sujets tout-à-fait stratégiques qui déterminent l’avenir de chaque citoyen, et qui correspondent aux enjeux contemporains :

etc.

Le lobbyisme impacte fortement la législation sur ces sujets, via les directives européennes qui, en termes juridiques, ont une valeur plus élevée que les droits nationaux.

Voir : hiérarchie des normes ; subsidiarité.

Quelques exemples :

  • Les accords-cadres de 1990 sur la formation professionnelle ou ceux de 1997 sur le travail à temps partiel ont pu être mis en place sous l’impulsion de l’Union des confédérations de l’Industrie et des Employeurs d’Europe, du Centre Européen de l’Entreprise Publique et de la Confédération Européenne des Syndicats.
  • La directive REACH est également un exemple type de l’influence des ONG environnementales sur la mise en œuvre d’un processus qui aboutira à une refonte complète, non seulement de toutes les industries chimiques européennes (et mondiales), mais aussi des industries amont et aval.
  • Les lobbies sont omniprésents, surtout dans le cas des politiques d’intégration comme la Politique Agricole Commune. Ils ont effectivement tout intérêt à informer et à convaincre les instances de l’Union en raison de la primauté du droit européen.

Groupes de pression et expertise

Bruxelles a toujours compté avec les groupes de pression et cette reconnaissance est allée en s’accentuant avec le temps. En effet, la logique communautaire a entraîné de plus en plus de confrontations d’intérêts, d’où un besoin de consensus, de compromis qui se fait sur le mode compétitif et concurrentiel. Les lobbies sont ainsi là pour arbitrer et informer les décideurs politiques. De plus, et en regard des intérêts que représentent les groupes de pression, il semble que l’Europe ne peut imposer son autorité en raison de son manque de légitimité : la Commission européenne et le Parlement Européen ont donc tout intérêt à demander leurs avis à ces groupes pour envisager leurs réactions.

Dans le processus de décision de l’Union européenne, la Commission européenne privilégie effectivement de plus en plus l’expertise que fournissent les lobbies, car elle n’emploie pas beaucoup. Elle ne favorise aucun interlocuteur en jouant de la multiplicité des acteurs dans une situation de concurrence où ils n’ont pas d’attribution officielle.

L’expertise est très importante pour Bruxelles. En effet, le système européen ressemble à un véritable patchwork avec un organigramme très complexe, des instances de dialogue extrêmement spécialisées, un système décisionnel à plusieurs vitesses reflétant une structure partagée entre intergouvernementalité et supranationalité. Les fonctionnaires sont alors là pour recueillir les avis et propositions suivant la spécialité des services de la Commission qui sont au nombre de trente cinq. Le processus de spécialisation a eu tendance à se complexifier en étant encouragé par la Commission européenne : les groupes se divisent en même temps que de nouveaux dossiers voient le jour afin d’obtenir des expertises plus pointues et plus spécifiques. Les membres du Parlement ont également multiplié les contacts avec ces groupes de pression. Ils prennent en compte les intérêts pour chaque commission et intergroupe en y gagnant une qualité d’expertise et des contacts lui permettant d’asseoir sa légitimité dans ces domaines.

Les premiers lobbies étaient surtout politiques car tout était encore à faire au niveau de la construction européenne. Ils sont soit fédéralistes, soit unionistes. Ils acceptent la politique des petits pas et se spécialisent surtout sur le libre-échange. Le groupe le plus représentatif est le Comité d’action pour les États-Unis d’Europe fondé par Jean Monnet à l’origine de la relance de Messine. En 1959, après la CEE et l’Euratom, on compte 71 groupes d’intérêts. Il s’en créera en moyenne 34 par an, entre 1957 et 1963. En revanche, ceux-ci sont plus tournés vers les États et les actions nationales car les entreprises se méfient, à cette époque, de l’Europe. Dans les années 1960, on observe une multiplication de ces groupes avec des fédérations européennes d’associations nationales qui sont créées sous l’impulsion de la Commission européenne désirant une meilleure coordination. Ceci est renforcé par l’Acte Unique qui dote la Commission européenne d’un véritable programme et d’un calendrier. Le lobbyisme est donc très implanté en Europe depuis une vingtaine d’années.

Importance du lobbyisme : quelques chiffres

On recense environ 3 000 groupes d’intérêts, acteurs de l’Union européenne.

  • 600 concernent les régions même s’ils ont un faible pouvoir en raison du fait que les négociations passent par les États.
  • On compte également 500 fédérations européennes
  • 200 groupes représentent des entreprises. La plupart des grandes entreprises ont des antennes individuelles à Bruxelles (EDF, Renault, Veolia Environnement, Lafarge).

15 000 lobbyistes se retrouvent donc face à 25 000 fonctionnaires européens.

Les associations communautaires correspondent à 32% des groupes de pression, les bureaux de conseil 17 %.

Sont représentés également les avocats, régions, organisations internationales… Ces lobbies font ainsi part d’intérêts particularistes sectoriels ou interprofessionnels comme de l’intérêt public en intégrant la société civile.

Fonctionnement

Peut-on qualifier la Commission et les lobbies de gouvernement d’experts ? Le sommet de Birmingham de 1992 annonçait que le dialogue entre la Commission et les groupes d’intérêts devait être structuré. Il y a donc toujours refus d’enregistrer ces divers groupes mais l’on a mis en place quatre principes : relations ouvertes, institution de confédérations permettant de définir un intérêt commun, approche harmonisée avec d’autres institutions européennes et procédure de consultation simplifiée.

On a également observé la mise en place d’une autorégulation des lobbies ainsi qu’un code de bonne conduite pour les fonctionnaires. Il faut signaler que seulement 6% des propositions législatives viennent véritablement de la Commission et des groupes de pression. Leur intervention dans le processus d’élaboration des directives est donc assez restreinte d’autant que le temps d’intervention pour le lobbyiste est très court. Leur véritable pouvoir repose en fait sur leur qualité d’expertise puisque leur intervention se fait sur le mode de la consultation et de la comitologie qui correspond à des comités ayant pour but d’exprimer les attentes et les préoccupations sur des sujets tels que la santé, la science, la PAC, le commerce… L’on peut noter à cet égard que la Commission sous-traite totalement son information. En 2000, l’on comptait 424 comités qui ont émis 4679 actes de décisions, avis et propositions sur les initiatives de la Commission.

Au Parlement, l’on retrouve des catégories de lobbies plus politiques et abordant des thèmes généraux comme la consommation, l’environnement. Les parlementaires sont notamment très contactés lorsqu’ils président une des dix-sept commissions. Les groupes de pression leur fournissent parfois même des propositions d’amendements toutes prêtes. Là encore, des efforts de transparence ainsi qu’un code pour mieux les intégrer au travail ont été mise en place.

Relation avec le processus de décision

Les lobbies ont donc un pouvoir d’influence indirect par le fait qu’ils participent aux comités consultatifs de la Commission européenne, qui a le monopole d’initiative sur de nombreux dossiers dans le (premier pilier de l’Union européenne, celui de l’intégration. Ils participent donc intimement au fonctionnement de la Commission européenne. Ils emploient pour cela des moyens de communication par internet. Les recherches sur le web sont aujoud’hui traitées par l’intermédiaire de données spécifiques (voir métadonnées).

Initiatives en vue d’une règlementation

Le Parlement européen, à l’instar du Bundestag, dispose d’un réglement intérieur régissant l’accès des lobbyistes à son enceinte. Ces derniers sont tenus de s’inscrire sur un registre public (disponible sur internet) et doivent respecter le code de conduite annexé au réglement.

Le commissaire européen Siim Kallas, en mars 2005, a proposé une initiative européenne visant à renforcer les règles de transparence auxquels devraient être soumis, selon lui, les 15 000 lobbyistes qui cherchent à les influencer. Ces propositions ont été précisées en novembre 2005 et sont basées sur quatre points :

  1. renforcer l’information relative aux bénéficiaires de financement européens,
  2. lutter contre la fraude,
  3. accroître la transparence du lobbyisme,
  4. établir des règles éthiques et de compte rendu pour ceux qui font la loi (commissaires, membres du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne) et un livre vert de la Commission européenne sur la transparence est en préparation pour le début de l’année 2006.

Face à cette initiative communautaire, les associations de lobbyistes réagissent différemment. L’EPACA (European Public Affairs Consultancies Association) a fait savoir qu’elle préférait l’auto régulation (par le biais de chartes interprofesionnelles) à la législation. ALTER-EU, une coalition d’ONG qui fait au contraire campagne pour mettre fin aux « privilèges corporatistes et au secret autour du lobbying à Bruxelles », soutient l’initiative pour la transparence de la Commission Barroso.

Notes

  1. in F. J. Farnel, Le lobbying : stratégies et techniques d’intervention, Éditions d’Organisation, 1994
  2. (fr) Le grand dictionnaire terminologique, recherche pour lobbying’, Office québécois de la langue française. Consulté le 2007-01-01
  3. in « Lobbying et démocratie », Conflits Actuels N°14, 2004-2, p.134

Voir aussi

Bibliographie

Filmographie [modifier]

  • Thank You for Smoking, Jason Reitman, 2006. Film de fiction sur un lobbyiste représentant une compagnie fabriquante de tabac aux États Unis. Le film dénonce cet activité sombre de lobbying qui se joue dans les coulisses du pouvoir.

Liens internes

Liens externes

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